Es ist ein Paradigmenwechsel, den die Bundesländer bei der Regulierung des digitalen Medienmarkts planen. Im Fokus stehen Plattformen wie Instagram, TikTok, YouTube oder Google Discover. Dort sollen Nutzer*innen in ihren persönlichen Feeds künftig regelmäßig journalistische Public-Value-Inhalte angezeigt werden. Für Tech-Konzerne wie Meta, ByteDance oder Alphabet hätte das deutliche Folgen.
Den Ländern geht es bei den Neuerungen im Anhörungsentwurf für den Digitale-Medien-Staatsvertrag Teil 2. vor allem darum, Vielfalt zu sichern sowie „einer Verflachung und einer Homogenisierung der Medienlandschaft entgegenzuwirken“. So steht es in den Erläuterungen zum Entwurf. Qualitätsorientierte journalistische Angebote sollen im Digitalen gestärkt werden. Sie sollen sichtbarer werden und auf den Plattformen vor algorithmischer Verdrängung geschützt werden.
Algorithmus-Logik durchbrechen
Aus Sicht der Länder bevorzugt die allgemeine Algorithmus-Logik beispielsweise „besonders reißerische oder emotionale Inhalte“. Außerdem schränkten Digitalkonzerne auf ihren Plattformen teilweise Verlinkungen auf externe Inhalte von Medienhäusern (Outlinks) deutlich ein. Das bedeute weniger Zugriffe, was die Refinanzierung dieser journalistischen Angebote erschwere und damit Medienfreiheit und -vielfalt beeinträchtige.
Um hier gegenzusteuern, wollen die Länder den Plattformbetreibern auferlegen, stets Outlinks zu journalistisch-redaktionell verantworteten Angeboten unentgeltlich zuzulassen – unabhängig davon, ob diese auf kostenfreie oder kostenpflichtige Inhalte führen. Werden Outlinks genutzt, greift laut dem Entwurf ein klares Diskriminierungsverbot: Den Plattformen soll es untersagt werden, entsprechende Beiträge in ihrer Sichtbarkeit oder Auffindbarkeit algorithmisch zu benachteiligen. Die Initiative Save Social fordert, alle Links zu erfassen: Auch beispielsweise Vereine, Kulturschaffende und Privatpersonen müssten ihre Inhalte frei verbreiten können.
Die Public-Value-Regulierung wollen die Länder außerdem ausweiten. Sie bleibt für Benutzeroberflächen wie etwa auf Smart-TVs bestehen. Künftig soll sie aber auch für algorithmische Empfehlungssysteme gelten, also für die Feeds der Nutzerinnen und Nutzer. Dort sollen laut dem Entwurf nach einem festen Rhythmus Einzelinhalte von Anbietern ausgespielt werden, die einen Public-Value-Status besitzen.
Quote für Qualität
Mindestens jede fünfte Empfehlung soll dann auf „Angebote mit vielfaltsförderndem Mehraufwand“ verweisen. Die genaue Quote haben die Länder noch nicht final beschlossen. Ebenfalls noch nicht entschieden ist, ob die in den Feeds empfohlenen Einzelinhalte mit Public-Value-Status einen „Fokus auf besonders meinungsbildende Inhalte“ haben müssen oder nicht.
Anbieter können bei den Landesmedienanstalten einen Public-Value-Status beantragen. Erteilt wird er an journalistisch-redaktionell verantwortete Angebote, die in besonderem Maß zur Meinungs- und Angebotsvielfalt beitragen. Maßstäbe dafür sind laut dem Entwurf vielfaltsspezifische Investitionen, etwa in Nachrichten, Dokumentationsangebote, regionale und lokale Informationen, das Redaktionspersonal und die Barrierefreiheit.
Diese Kriterien seien quantitativ und enthielten „keine politische Bewertung“, erklärt der Medienrechtler Jan Christopher Kalbhenn. Ein Angebot etwa aus dem rechten Spektrum sei „nicht per se ausgeschlossen, wenn es die Kriterien erfüllt und einen Antrag stellt“. Ähnlich sieht es der Medienrechtsanwalt Jörg Frederik Ferreau: Die Einstufung als „Angebot mit vielfaltsförderndem Mehraufwand“ müsse „blind sein gegenüber der politischen Tendenz eines Angebots“.
Die Pressefreiheit garantiere eine „Tendenzfreiheit“, also die Freiheit eines Anbieters, sich eine bestimmte politische oder weltanschauliche Tendenz zuzulegen, so Ferreau: Würden Berichte sorgfältig recherchiert und Kommentare als solche gekennzeichnet, bestehe „kein Anlass, einem Tendenzmedium die Einhaltung anerkannter journalistischer Grundsätze abzusprechen“. Laut dem Entwurf kann ein erteilter Public-Value-Status auch wieder entzogen werden, wenn beispielsweise dauerhaft und in erheblicher Weise gegen journalistische Grundsätze verstoßen wird.
Grundsatz der Vielfaltsförderung
Als „Angebote mit vielfaltsförderndem Mehraufwand“ gelten nach den Plänen automatisch die Programme und Online-Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowie die Privatsender RTL und Sat.1, weil sie Regionalfenster ausstrahlen müssen. Diesen Status sollen auch die digitalen Presseangebote erhalten, die sich dem Pressekodex und der Beschwerdeordnung des Deutschen Presserates verpflichten. Doch darüber sind sich die Länder noch nicht abschließend einig.
Ferreau hält es für rechtlich problematisch, Angebote, die der Selbstkontrolle des Presserates unterliegen, per se als Public Value einzustufen. Ein solches Medium erfülle die Kriterien für einen vielfaltsfördernden Mehraufwand nicht automatisch. Gleiches gelte für öffentlich-rechtliche Angebote, die auf Unterhaltung spezialisiert seien, wie etwa künftig Neo. Eine gesetzliche Zuweisung des Public-Value-Status dürfe nur die Ausnahme sein. Für Ferreau sollte dieser Status im Einzelfall nach Prüfung der erwähnten Kriterien erteilt werden. Ansonsten drohe eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von Angeboten. Das wäre mit dem Gleichheitssatz im Grundgesetz nicht vereinbar.
Alle Anbieter, die Teil des Public-Value-Pools sind, müssen dem Entwurf zufolge ihre Einzelinhalte maschinenlesbar bereitstellen. Die Plattformbetreiber müssen ihrerseits die technischen Voraussetzungen schaffen, damit ihre Algorithmen diese Markierung verarbeiten können.
Die Public-Value-Quote in den Feeds kann nicht gegen den Willen der Nutzerinnen und Nutzer greifen. Sie können laut dem Entwurf bestimmte Quellen bevorzugen oder ausblenden. Die Einstellungen müssen sich demnach individuell anpassen lassen. Dadurch wäre es auch möglich, die automatische Ausspielung solcher Inhalte komplett zu deaktivieren, wie die Staatskanzlei von Rheinland-Pfalz, das Vorsitzland der Rundfunkkommission der Länder, auf Nachfrage erklärt.
Public-Value-Regulierung auch für Feeds
Insgesamt begrüßt Medienrechtler Kalbhenn, die Public-Value-Regulierung auf Feeds auszuweiten. Das solle „unbedingt erprobt werden“. Die Plattformen würden „immer meinungsmächtiger“. Deshalb müssten sie „stärker in den medienrechtlichen Regulierungsrahmen eingebunden werden“. Gleichwohl könnten die Tech-Konzerne die Vorgaben unterlaufen, etwa indem sie wenig attraktive Inhalte aus dem Public-Value-Pool auswählten.
Medienrechtsanwalt Ferreau hat indes rechtliche Bedenken gegen die vorgesehene Feed-Quote. Dadurch würden Inhalte den Nutzer*innen zunächst „ungefragt aufgedrängt“ und müssten von ihnen aktiv ausgeschaltet werden. Das werfe die Frage auf, ob sie zur Rezeption bestimmter Inhalte ‘gezwungen’ werden könnten. Das könne mit der grundrechtlich geschützten Freiheit der Bürger*innen kollidieren, selbst darüber zu entscheiden, welche Informationen sie wahrnehmen möchten. Außerdem hinterfragt Ferreau, wie ausgewählt werden soll, welche Inhalte von welchen Anbietern angezeigt werden und welche nicht. Hier drohe „unweigerlich die Gefahr, dass einzelne Angebote bevorzugt und andere benachteiligt werden“.