Es ist die seit langem größte Reform der Medienaufsicht, die die Bundesländer nun angehen. Kompetenzen und Entscheidungsspielräume sollen sich damit deutlich verschieben. Beim Jugendmedienschutz und der Medienkonzentrationskontrolle sollen die bisherigen Kommissionen beispielweise zu beratenden Fachgremien werden. Das neue Regelungskonzept stößt auf Kritik.
Die Entscheidungskompetenzen sollen auf die Leitungen der Landesmedienanstalten übergehen. Das sieht der Anhörungsentwurf des Digitale-Medien-Staatsvertrags (Teil 2) vor. Kritik gibt es an der vorgesehenen Neuausrichtung der Medienkonzentrationskontrolle.
Die Länder wollen das bisher fernsehzentrierte Konzentrationsrecht durch ein medienübergreifendes Regelungssystem ersetzen, das dann „den gesamten Meinungsmarkt“ erfasst – also Fernsehen, Hörfunk, Presse und Online, aber auch Plattformen und KI-Anbieter. Aufgreifschwelle für die Prüfung vorherrschender Meinungsmacht sollen die Werbe- und Vertriebserlöse sein. Dieser Maßstab soll für einzelne Medienanbieter wie für Unternehmenszusammenschlüsse gelten.
Als Schwellenwert ist bisher ein Umsatz von vier Milliarden Euro angesetzt, der in Deutschland in beiden Bereichen erwirtschaftet wird. Die Umsatzzahl ist im Länderkreis aber noch nicht endgültig festgelegt. Außerdem wird im Entwurf auf Erlöse verwiesen, die mit journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten erzielt werden.
Leisten die Medienhäuser bestimmte Vielfaltsbeiträge, ist ferner vorgesehen, dass sie bei der Umsatzberechnung von prozentualen Abschlägen profitieren, etwa für die besondere Auffindbarkeit von Public-Value-Angeboten, aber auch für die TV-Ausstrahlung eines Regional- oder Drittanbieterfensters – letzteres halbiert dem Entwurf zufolge den anzurechnenden Umsatz.
Landesmedienanstalten sollen mehr Macht bekommen
Die relevante Umsatzhöhe festzustellen, soll in einem Vorverfahren der neue Rat für Konzentrationsermittlung und Medienökonomie (RKM) übernehmen, besetzt mit fünf Sachverständigen und fünf Angehörigen der Landesmedienanstalten.
Bleibt am Ende ein Umsatz oberhalb des Schwellenwerts, wird laut dem Entwurf vermutet, dass vorherrschende Meinungsmacht vorliegt – was das jeweilige Unternehmen im folgenden Hauptverfahren noch entkräften kann. Dafür soll dann aber nicht mehr der RKM zuständig sein, sondern die Medienanstalten – über die 14-köpfige „Direktorenkonferenz (DK)“ bzw. Beschlusskammern mit maximal vier Mitgliedern, die nicht den Anstaltsleitungen angehören müssen.
Mit dem neuen Regelungssystem wollen die Länder die bisherige Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) zum RKM weiterentwickeln. Der RKM soll als „ein besonders fachkundiges beratendes Gremium für die DK und Beschlusskammern“ fungieren. Dieser Umbau solle die Medienaufsicht unter anderem effizienter machen.
Bisher ist die KEK abschließend zuständig für medienrechtliche Konzentrationsprüfungen. Die zwölfköpfige Kommission ist seit 2008 je zur Hälfte mit Sachverständigen sowie Direktor*innen der Landesmedienanstalten besetzt. Der Vorsitz muss aus dem Kreis der Sachverständigen kommen, die von der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) für fünf Jahre berufen werden. Bei einem Abstimmungspatt entscheidet die Vorsitzstimme. Beim neuen RKM ist vorgesehen, dass die Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten die fünf Sachverständigen wählt. Den Medienbehörden soll der RKM-Vorsitz zugewiesen werden, auch hier würde bei einem Patt dann die Vorsitzstimme maßgeblich sein.
Dass die KEK nicht fortbestehen soll, ist für ihren Vorsitzenden Georgios Gounalakis nicht nachvollziehbar: Es bestehe „kein sachlicher Grund, die KEK abzuschaffen und durch einen in der Kompetenz stark beschnittenen Rat (RKM) zu ersetzen“, erklärt er auf Nachfrage. Dadurch würden weder „die Entscheidungen noch die Verfahren beschleunigt“. Es würde „im Gegenteil eine bewährte stabile Struktur zerstört“.
Wechselwirkung zwischen Wissenschaft und Praxis
Die Stärke der KEK liege insbesondere in ihrer bisherigen Zusammensetzung, so Gounalakis: „Gerade die Wechselwirkung zwischen Wissenschaft und Praxis verleiht der KEK ein besonderes Knowhow, das die Qualität der Entscheidungen stärkt.“ Die Entscheidungsbefugnis „auf allein aus Mitarbeitern der Medienanstalten zusammengesetzte Beschlusskammern“ zu verlagern, sieht der Kommissionsvorsitzende kritisch: Das könne sich „negativ auf die Legitimität der Einzelfallentscheidungen auswirken“ und „unter Umständen sachfremde Standortentscheidungen befördern“.
Die Staatskanzlei von Rheinland-Pfalz, das Vorsitzland der Rundfunkkommission der Länder, sieht es anders: Da der RKM für die Vorprüfung zuständig sei, fließe „dessen Fachkunde weiterhin in die Einzelfallprüfungen mit ein“. Zudem sei vorgesehen, dass die DK und die Beschlusskammern den RKM konsultieren, wenn dies im Einzelfall fachlich erforderlich sei.
Für den Medienrechtler Jan Christopher Kalbhenn ist der geplante strukturelle Umbau unbedenklich: Die Unabhängigkeit der Medienaufsicht von Staat oder Markt werde nicht gefährdet. Die Direktorinnen und Direktoren seien unabhängig. Verloren gehe indes „die unabhängige Expertenperspektive als Gegengewicht“. Die Länderpläne sind für Kalbhenn eine plausible Straffung, „weil Entscheidungen in Konzentrationsverfahren schneller und rechtssicherer werden“.
Ähnlich sieht es Medienrechtsanwalt Jörg Frederik Ferreau: „Die Unabhängigkeit der Entscheidung wird durch das Zurückdrängen der Sachverständigen nicht beeinträchtigt.“ Für ihn kommt noch hinzu, dass die Sachverständigen derzeit einvernehmlich von der MPK berufen würden. Sie wiesen „damit sogar eine größere ‘Staatsnähe’ auf als die von den staatsfernen Hauptorganen der Medienanstalten gewählten Direktor*innen“.
Vielfaltsgefährdende Entwicklungen eindämmen
Der KEK-Vorsitzende Gounalakis hat noch weitere Kritikpunkte: Gefahren für die Vielfalt könnten auch bestehen, ohne dass bereits eine vorherrschende Meinungsmacht vorliege. Sie sei präventiv zu verhindern, so fordere es das Bundesverfassungsgericht. Der Entwurf sehe keine Regelungen vor, um potenziell vielfaltsgefährdende Entwicklungen frühzeitig zu erkennen und zu unterbinden.
Dass nur die Werbe- und Vertriebserlöse ausschlaggebend sein sollen, reicht für Gounalakis nicht aus: Um Meinungsmacht festzustellen, seien weitere Faktoren einzubeziehen, etwa die Verbreitungstechnik, die Zielgruppenausrichtung oder der Umfang von Datenmacht. Die Länder verweisen darauf, Werbe- und Vertriebserlöse seien „praktikable und objektiv überprüfbare Indikatoren für Reichweite, wirtschaftliche Ressourcen und Verdrängungskraft“.
Für Gounalakis droht außerdem das gesamte geplante Instrumentarium zur Kontrolle vorherrschender Meinungsmacht, „faktisch leerzulaufen“. Die Umsatzschwelle sei viel zu hoch angesetzt, zumal auch noch Abzüge für Vielfaltsbeiträge zu berücksichtigen seien. Er erwartet, dass sie „in Deutschland mit Ausnahme von Google kaum ein Unternehmen erreichen dürfte“. Nötig sei daher, die Aufgreifschwelle deutlich niedriger festzulegen.
Auch Medienrechtsanwalt Ferreau hält einen starren Umsatzwert als Aufgreifkriterium für die Konzentrationskontrolle für problematisch: Umsätze seien „ein Indikator für Marktmacht“. Doch Marktmacht sei „kein hinreichendes Kriterium für Meinungsmacht“. 2020 habe der Europäische Gerichtshof (EuGH) entschieden, dass Regelungen im italienischen Medienkonzentrationsrecht EU-rechtswidrig seien, die allein auf die Einnahmen eines Unternehmens auf Medienmärkten abstellten.
Die Bundesländer sollten, so Ferreau, die Einleitung konzentrationsrechtlicher Vorverfahren von verschiedenen, vor allem publizistischen Indikatoren abhängig machen. Medienrechtler Kalbhenn verweist darauf, dass unterhalb der Umsatzschwelle erhebliche Meinungsmacht ungeprüft bleibe. Insgesamt begrüßt er die Reformpläne: Künftig erfasse das Konzentrationsrecht alle Medienbereiche.