„Die Kommission bestätigt mit dem 23. Bericht die Empfehlung des 22. Berichts und somit die Höhe des Rundfunkbeitrags von 18,36 Euro für 2021 bis 2024.“ Mit dieser Feststellung eröffnete Martin Detzel, Vorsitzender der unabhängigen Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) die Präsentation des aktuellen KEF-Berichts am 18. Februar in Berlin. Doch kamen im weiteren Verlauf auch etliche Besonderheiten zur Sprache.
Es handle sich um einen Zwischenbericht, der dazu diene, die Annahmen des 22. KEF-Berichts zu überprüfen, sagte Detzel, der den bis Ende 2021 amtierenden Heinz Fischer-Heidlberger zu Jahresbeginn abgelöst hat. „Die Rundfunkanstalten sind in der laufenden Periode bedarfsgerecht finanziert“, resümierte er. Die Kommission stellt für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk einen finanzbedarfswirksamen Gesamtaufwand von rund 38,8 Milliarden Euro fest. Gegenüber dem Zeitraum 2017 bis 2020 entspreche das einer jährlichen Steigerung um 1,6 Prozent. Den angemeldeten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten hatte die Kommission um insgesamt 1,6 Mrd. Euro verringert. Grund sind Aufwandskürzungen und Zuschätzungen bei den Erträgen.
Bei der Erarbeitung des 23. Berichts habe es drei Besonderheiten gegeben: Die Beitragserhöhung sei „bekanntermaßen erst verzögert durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom Juli 2021 umgesetzt“ worden. In den Anmeldungen der Rundfunkanstalten, die zum 30. April 2020 erfolgten, hätten die Bedarfsschätzungen für 2021 daher noch auf einem Betrag von 17,50 Euro beruht. Die KEF habe bei ihrer Prüfung der Anmeldung jedoch den angepassten Rundfunkbeitrag von 18,36 Euro zugrunde gelegt. Gleichzeitig stellt die Kommission fest, „dass den Anstalten aktuell ausreichend Mittel zur Verfügung stehen, um die entstandenen Beitragsausfälle aus der verzögerten Anpassung zu decken“.
Corona-Auswirkungen nahezu ausgeglichen
Die Auswirkungen der Corona-Pandemie schlagen sich im 23. Bericht deutlich nieder. Hierbei, so Detzel, hätten sich einerseits Effekte gezeigt, die lediglich zu zeitlichen Verschiebungen bei Aufwand und Ertrag führten. Andererseits seien Einflüsse auf den Finanzbedarf feststellbar gewesen, die eine dauerhafte Wirkung entfalten. Mehrbedarfe hätten sich etwa aus dem Abbruch oder der Verzögerung von Produktionen oder zusätzlichen Hygienemaßnahmen ergeben. Diesen hätten jedoch Einsparungen in Bereichen wie Reisekosten oder durch den verringerten Mehrwertsteuersatz gegenübergestanden. Detzel: „Insgesamt gleichen sich die coronabedingten Mehraufwendungen, die Minderbedarfe und die Zuschätzungen im Gesamtergebnis nahezu aus.“
Eine abschließende Würdigung der Auswirkungen der noch nicht beendeten Corona-Pandemie werde erst im 24. Bericht möglich sein. Daneben steht der jetzige Bericht nach Darstellung Detzels im Zeichen enormer Unsicherheit bezüglich der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und möglicher Preissteigerungen. Die KEF habe diese Unsicherheiten zum Beispiel durch die Berechnung von Schwankungsbreiten bei den Inflationsraten für den Programmaufwand berücksichtigt. Auch hierzu werde eine erneute Bestandsaufnahme im kommenden Bericht auf Basis der dann vorliegenden Erkenntnisse nötig sein.
Besonderen Augenmerk habe die KEF auf die „Identifikation von Wirtschaftlichkeitspotentialen“ gelegt. Auf Basis eines Gutachtens zum Vergütungsniveau seien im 22. Bericht Erwartungen an die Anstalten formuliert worden, die nun überprüft wurden. Dabei konnten „erste ernst zu nehmende Ansätze einiger Anstalten erkannt“ werden, den deutlichen Vergütungsvorsprung gegenüber dem öffentlichen Sektor abzubauen. Gleichzeitig erwarte die KEF weiterhin erhebliche Anstrengungen, die angekündigten Maßnahmen auch zeitnah umzusetzen. Der im 22. Bericht beschlossene entsprechende Wirtschaftlichkeitsabschlag von rund 60 Mio. Euro bleibe bestehen. Neben den tarifstrukturellen Maßnahmen erwarte die KEF von ARD, ZDF und Deutschlandradio „eine jährliche Abbaurate von 0,5 Prozent bei den besetzten Stellen, zunächst bis 2030“.
Umgang mit den Pensionskassen klären
Die andauernde Niedrigzinsphase habe sowohl entscheidenden Einfluss auf die Finanzerträge als auch auf den Finanzbedarf für die betriebliche Altersversorgung. Die Lücke zwischen den bestehenden Versorgungsverpflichtungen und den gegenüberstehenden Deckungsstöcken für die Versorgungsansprüche aus den Alt-Tarifverträgen nehme nach den Berechnungen der Kommission weiterhin deutlich zu. Hinzu treten verschärfte Anforderungen der Aufsichtsbehörden an die Pensionskassen. Die KEF sieht hier das Risiko zusätzlicher Auswirkungen auf die Beitragshöhe. Sie erwarte deshalb von den Anstalten die Erarbeitung eines gemeinsamen Konzepts zum Umgang mit den Pensionskassen, das auch den Anforderungen der Aufsichtsbehörden gerecht werde. Die Kommission knüpfe hier an die Freigabe von gesperrten Mitteln in Höhe von rund 46 Millionen Euro.
Mit der Digitalisierung und einem veränderten Mediennutzungsverhalten sehen sich sowohl die Anstalten als auch die Kommission herausgefordert. Angebot, Nutzung und Kosten von Online-Diensten würden kontinuierlich zunehmen. Die Anstalten seien hier gefragt, neue Instrumente zur strategischen Planung ihrer Inhalte sowie zur Steuerung ihrer Kosten im Programm, beim Personal und für die Infrastruktur zu entwickeln. Es müsse der Kommission auch künftig möglich sein, den Finanzbedarf in diesem dynamischen Bereich zutreffend zu ermitteln.
Rechtliche Regelungslücke schließen
Die lange Diskussion nach der Beitragsempfehlung der KEF in 2020 habe die Erstellung des Berichts sehr erschwert, bemerkte Detzels Vorgänger Heinz Fischer-Heidlberger. Lange sei unklar geblieben, wann das Bundesverfassungsgericht in der Sache entscheiden würde. Die Anstalten hätten daraufhin im ersten Jahr der neuen Beitragsperiode „mit 17,50 Euro angemeldet“. Zu dieser Schwierigkeit habe sich die Unsicherheit über die realen Auswirkungen der Corona-Pandemie gesellt. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Juli 2021 hätten die Karlsruher Richter die Empfehlung selbst umgesetzt – „auch ein durchaus ungewöhnlicher Vorgang“.
Die KEF sei auch deswegen sehr zufrieden mit dem Richterspruch, weil Karlsruhe wie in früheren Verfahren bestätigt habe, „dass das KEF-Verfahren das am ehesten geeignete Instrument ist, die Situation zur Sicherung der Rundfunkfreiheit auch im finanziellen Bereich zu regeln“. Es sei auch klargestellt worden, dass die Länder nur gemeinsam von der KEF-Empfehlung abweichen können. Die Blockade durch ein einzelnes Bundesland sei, hätten die Richter deutlich gemacht, ein Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit.
Fischer-Heidlberger appellierte an die Länder, eine Regelungslücke zu schließen. Nach der KEF-Empfehlung müsse diese weitgehend umgesetzt werden. Es gebe aber bislang „kein zuverlässiges Verfahren, dass dies auch so passiert, damit die Rundfunkfreiheit finanziell abgesichert ist“. Das Bundesverfassungsgericht habe selbst mehrere Alternativen diskutiert. Möglich sei es, das Ganze über eine Mehrheitsentscheidung zu regeln, über Rechtsverordnungen oder auf anderem Wege. Die Länder forderte Heinz Fischer-Heidlberger auf, in dieser Problematik – noch vor der nächsten Bedarfsanmeldung der Anstalten – „möglichst bis zum Frühjahr nächsten Jahres eine Entscheidung darüber herbeizuführen, wie die KEF-Empfehlung in Recht umgesetzt wird“.