Der Finanzausgleich und die kleinen Anstalten
1995 eröffneten die Ministerpräsidenten Kurt Biedenkopf und Edmund Stoiber eine neue Runde von Attacken auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Das System der ARD sollte vom Kopf auf die Füße gestellt werden, u.a. durch die Kündigung des Finanzausgleichs für die kleinen Sender zum Ende des Jahres 2000.
«Der Hörer in Thüringen „unterstützt“ nicht „seine“ Rundfunkanstalt, sondern die Gesamtveranstaltung Rundfunk, die aus einem Programm- und Informationsverbund besteht.»
Zwei Jahre später trat der MDR-Intendant und ARD-Vorsitzende in die Fußstapfen der schlagenden Verbindung Stoiber/Biedenkopf und forderte die Schließung der kleinen Anstalten Radio Bremen, Saarländischer Rundfunk und Sender Freies Berlin.
Seitdem fehlt in keinem medienpolitischen Vorstoß von konservativer Seite das Bild vom Tropf“ der Großen, an dem die Kleinen hängen. Ihre Zukunft wird in düsteren Farben gemalt. Ihre Möglichkeiten werden auf drei „Alternativen“ begrenzt: Schrumpfen zu einem kleinen Regionalsender, drastische Anhebung der Rundfunkgebühren im eigenen Sendegebiet – oder das Aus. (zuletzt in der „Welt“ vom 6. 3. ’98).
Indessen mehren sich auch die Stimmen, die den Finanzausgleich verteidigen. Der ehemalige Bundesverfassungsrichter Ernst Gottfried Mahrenholz kam in einem vom Senat der Hansestadt Bremen in Auftrag gegebenen Gutachten zu dem Ergebnis: Der Finanzausgleich kann aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht ersatzlos gestrichen werden. Die Länder sind gemeinschaftlich verpflichtet, für eine ausreichende Finanzierung der kleineren Anstalten aus dem Finanzaufkommen der ARD sorgen. Das gebietet die Aufgabe der Grundversorgung.
Seit kurzem liegt nun auch die Expertise des Mainzer Verfassungsrechtlers Dieter Dörr vor. Der Saarländische Rundfunk hat sie im Februar in Bonn der Öffentlichkeit vorgestellt: „Programmvielfalt im öffentlich-rechtlichen Rundfunk durch funktionsgerechte Finanzausstattung“. Dörr stellt sich der provokanten Frage des MDR-Intendanten Reiter, mit welchen Argumenten er einem Hörer in Thüringen klar machen sollte, daß er einen Sender im Saarland, in Bremen oder sonst irgendwo unterstützen müsse.
Die Antwort des Rechtswissenschaftlers ist verblüffend einfach: Der Hörer in Thüringen „unterstützt“ nicht „seine“ Rundfunkanstalt, sondern die Gesamtveranstaltung Rundfunk, die aus einem Programm- und Informationsverbund besteht. Den Anspruch auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung haben alle Rundfunkanstalten, die in diesem Verbund zur Programmvielfalt beitragen.
Der Beweis führt Dörr auf siebenundsiebzig lesenswerten Seiten. Das Buch ist eine spannende Lektüre, weil der Autor auf Juristen-Deutsch verzichtet und stattdessen auf Verständlichkeit setzt.
Der Hochschullehrer scheut sich nicht, neben der verfassungsrechtlichen die politische Dimension der Debatte ins rechte Licht zu rücken: Woher eigentlich die Aufregung stamme, fragt Dörr angesichts der vergleichsweise bescheidenen Summe von 186 Millionen DM Finanzausgleich – bei einem Gebührenaufkommen von 10 Milliarden Mark. Die drei „nehmenden“ ARD-Anstalten erhalten aus Finanzausgleich und eigenen Gebühreneinnahmen rund 6 Prozent des Gebührenaufkommens, liefern aber circa 10 Prozent zum ARD-Programm zu. Eine Bilanz, die sich sehen lassen kann. Mit erfreulicher Klarheit begegnet Dörr auch dem gängigen Vorurteil, daß die Größe eines Senders für Wirtschaftlichkeit garantiere. Er kann auf die Statistik verweisen: SR, RB und SFB produzieren in Radio und Fernsehen wesentlich günstiger als die Großen. (Quelle: ARD-Kostenvergleich).
Lesenswert auch Dörrs Rekurs auf die Rundfunkgeschichte: Die Alliierten setzten nach dem Zweiten Weltkrieg auf föderale Strukturen (im Rundfunk), weil Dezentralisierung Meinungsvielfalt garantierte; der Zusammenschluß der Landesrundfunkanstalten in der ARD (1950) spiegelt eine Rundfunkstruktur, die die Ansprüche des Föderalismus wahrt, ohne die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik zu gefährden (daher auch die Einheitsgebühr!). So repräsentiert das Erste bis heute kulturelle und politische Vielfalt und ist (neben dem ZDF) Teil der „Gesamtveranstaltung Rundfunk“.
Die aber lebt von großen und kleinen Anstalten. Rundfunkanstalten in einem kleinen Bundesland mit wenig Einwohnern haben weniger Gebührenzahler(innen) und weniger Einnahmen. Sie haben aber Kosten, die im Verhältnis zur Einwohnerzahl deutlich höher liegen, weil sie die technischen, personellen und organisatorischen Voraussetzungen zur „Gesamtveranstaltung Rundfunk“ erbringen müssen.
Wenn die kleinen Anstalten wegen der Meinungsvielfalt nötig sind, brauchen sie eine funktionsgerechte Finanzausstattung, die Gebühren müssen umverteilt werden. Das ist der interne horizontale Finanzausgleich, wie ihn die ARD seit 45 Jahren praktiziert. Eine ersatzlose Abschaffung dieses Instruments ist – so Dörr wie sein Kollege Mahrenholz – schon aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht möglich. Der Rechtswissenschaftler räumt aber ein, daß das bisherige Verfahren keine gerechte Verteilung der Lasten gebracht hat. So sei das „Verfahren der Festlegung des Finanzausgleichs durch Verhandlungsbindungen von Intendanten, durch Entschließung der jeweiligen Gremien und durch politische Kompromisse geprägt“. (Die Autorin hat dies als SFB-Mitarbeiterin leidvoll erfahren müssen: Der Finanzausgleich für den SFB wurde von 96,54 Millionen im Jahr 1991 auf heute nur noch 11 Millionen geschrumpft).
Was liegt näher, als ein eigenes Modell für eine „bedarfsgerechte Gebührenverteilung“ zu entwickeln? Dörr orientiert sich dabei an den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und schlägt vor, daß die einzelnen Rundfunkanstalten den Anteil der Rundfunkgebühren erhalten, der ihrem angemeldeten und von neutraler Seite, der KEF (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten) überprüften Finanzbedarf entspricht. Der Finanzausgleich in der bisherigen Form als „Bettelverfahren innerhalb der ARD“ (so NDR-Intendant Plog) wäre damit überflüssig, eine neue Form der Umverteilung der Gebühren gefunden.
Es ist zu hoffen, daß das Dörr‘ sche Modell ernsthaft diskutiert wird.
In der „großen“ Politik läuft derzeit eine vergleichbare Diskussion: Auch im Streit um den Länderfinanzausgleich geht es um einheitliche Lebensverhältnisse und damit um die Frage, ob Grundlagen unserer Demokratie – wie z.B. eine solidarische Umverteilung – halten.
Dieter Dörr,
Programmvielfalt im öffentlich-rechtlichen Rundfunk durch rundfunkgerechte Finanzausstattung,
Mainz/Saarbrücken 1998