Kein geringerer als der amtierende ARD-Vorsitzende Peter Boudgoust hatte das Modell des Drei-Stufen-Tests unlängst als „bürokratisches Prüfungsmonster“ bezeichnet. Bis zum Herbst 2010 müssen die öffentlich-rechtlichen Sender „neue oder veränderte“, aber auch bestehende Online- und Telemedienangebote diesem Test unterwerfen. Gerechnet wird mit mindestens 35 bis 40 Verfahren. Die Aufsichtsgremien müssen dabei laut Staatsvertrag bei den Konzepten dreierlei prüfen: Erstens, inwieweit das Angebot den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entspricht; zweitens, in welchem Umfang das Angebot in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb beiträgt; drittens, welcher finanzielle Aufwand für das Angebot erforderlich ist.
Das Testverfahren sei „auf sanften Druck“ der EU-Kommission zustande gekommen, leitete Gerd Bauer, Direktor der Landesmedienanstalt Saarland, die Debatte ein. Er monierte die „Dünnhäutigkeit“ der öffentlich-rechtlichen Anstalten. Die Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten DLM hatte sich bei der ARD unbeliebt gemacht, als sie den Ablauf der ersten freiwilligen Drei-Stufen-Tests bei NDR und MDR kritisiert und „Korrekturbedarf“ angemeldet hatte. Bauer forderte ein „ausgewogenes Verfahren“ und machte sich stark für eine stärkere Beteiligung der Landesmedienanstalten bei der Durchführung der Tests.
ver.di-Bundesvorstandsmitglied Dina Bösch sagte, die Digitalisierung habe ein stark verändertes Mediennutzungsverhalten hervor gebracht. Mit den traditionellen Medien Hörfunk und Fernsehen seien relevante Teile der Gesellschaft nicht mehr zu erreichen. Es werde nicht ohne Folgen für die Programmqualität bleiben, „wenn den öffentlich-rechtlichen Anstalten beim Verbreitungsweg Internet unnötige Hürden oder gar Verbote in den Weg gestellt werden“. Die Mediengewerkschaft nehme in dieser Frage eine Doppelfunktion ein: als Vertreterin der Beschäftigten sowie über die Mitgliedschaft in diversen Aufsichtsgremien. Das Internet gehöre nicht allein den Verlegern. „Ein starker öffentlich-rechtlicher Rundfunk braucht einen starken Internet-Auftritt.“, sagte Bösch. Wie weit dieser gehen dürfe, obliege der Entscheidung der Gremien.
Der Drei-Stufen-Test sei Folge der EU-Beihilfeentscheidung von 2007, analysierte Lukas Repa von der Generaldirektion Wettbewerb der EU-Kommission. Es gebe ihn in unterschiedlicher Ausprägung auch in Großbritannien, Belgien, Irland, den Niederlanden und Österreich. Die EU-Kommission sei nicht so anmaßend, „das Mikro-Management von 27 europäischen Rundfunksystemen“ zu übernehmen. Sie erwarte jedoch unbedingte Transparenz der Verfahren und eine „effektive Unabhängigkeit der Prüforgane“. Diese seien verpflichtet, in den Drei-Stufen-Tests die Stellungnahmen Dritter angemessen zu berücksichtigen und ihre Entscheidungen zu begründen. Ansonsten hätten die Mitgliedsstaaten einen weiten Spielraum bei der Gestaltung des Verfahrens.
Dass der PublicValue Test (PVT) in Großbritannien trotz mancher Gemeinsamkeiten anders funktioniert als das deutsche Modell, demonstrierte Mark D. Cole, Professor für Medien und Kommunikationsrecht an der Uni Luxemburg. Zentraler Unterschied ist vor allem die Einschaltung der externen Medienregulierungs- und Kartellbehörde Ofcom: Sie ist verantwortlich für die Untersuchung der Marktauswirkungen neuer BBC-Telemedienangebote. Bei den vier bisher gelaufenen PVTs sei allerdings auch der Prognosecharakter der Marktanalysen deutlich geworden, konstatierte Cole: „Eine mathematisch haltbare eindeutige Formel, welche Auswirkungen etwa spezifische Lokalnachrichten im Internet durch die BBC hätten, lässt sich nicht ermitteln.“
Ungeprüft dürfen ARD und ZDF ihre Sendungen und damit verbundene zusätzliche Informationen nur noch sieben Tage lang im Netz verbreiten. Eine im digitalen Zeitalter anachronistische Regelung, findet Rainer Tief, Leiter Multimedia beim Bayerischen Rundfunk. Heutzutage könne man im Internet eigentlich alles zeitsouverän recherchieren. Es sei „nicht im Sinne des Nutzers, dass wir von unserer Seite jetzt virtuelle Grenzen einziehen“. Zumal für Inhalte, die bereits über die Gebühren finanziert wurden. Gerade junge Menschen erwarteten, Videos, Audios und Online-Beiträge jederzeit im Netz abrufen zu können. Auch das Argument der Privaten, eine längere Präsenz bestimmter Beiträge im Netz könne sich auf dem Markt wettbewerbsverzerrend auswirken, ist für Tief nicht haltbar. Zumindest nicht im Bereich von Wissensdokus und Informationssendungen. „Wo sind denn da die privaten kommerziellen Anbieter, die diese Wissensinhalte überhaupt produzieren?“ fragte er.
In die gleiche Kerbe hieb auch Gregor Wichert vom ZDF-Justitiariat. Allein für die zentralen Angebote des Zweiten wurden acht Telemedienkonzepte entwickelt: Betroffen sind die Online-Angebote des Hauptprogramms, von „Heute“, Sport, Mediathek, Unternehmen, Theaterkanal, tivi und der Teletext. Über das gesamte Angebot wird nach einer Inhaltsbeschreibung ein „Verweildauerkonzept“ gestülpt, mit maximal erlaubten Präsenzzeiten im Netz, abgeleitet nach Kriterien wie Programmauftrag und publizistische Relevanz. Nachrichten, Magazine und Reportagen dürfen demnach bis zu 12 Monate im Netz bleiben, Bildungsprogramme über Wissenschaft und Technik aber bis zu fünf Jahre. Ein teures Verfahren: für die Jahre 2009 –2012 rechnet das ZDF nach Wicherts Angaben mit jährlichen Kosten des Drei-Stufen-Tests von 30,7 Millionen Euro.
Kein Wunder, dass NDR-Justitiar Werner Hahn seine bereits beim „Medientreffpunkt Mitteldeutschland“ im Mai geäußerte These bekräftigte, eine „beabsichtigte Nebenwirkung“ des aufwändigen Verfahrens sei wohl, „den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu erdrosseln“. Die Privaten hätten gar kein Interesse an starken Wettbewerbern. Bei den kommenden Drei-Stufen-Tests müsse damit gerechnet werden, dass im Rahmen einer ausufernden Gutachtertätigkeit „wirtschaftlich gewünschte Ergebnisse wissenschaftlich begründet“ würden. Im Kern gehe es um einen Konflikt zwischen den „legalen und legitimen Interessen des Kapitals“ und „solidarfinanziertem Gemeininteresse“.
Auf die Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, so viel steht fest, kommt in nächster Zeit viel Arbeit zu. Denn es gilt, nicht nur geplante neue Online-Angebote der Sender, sonder auch den gesamten Programmbestand dem Dreistufen-Test zu unterziehen. Dies alles unter den Argusaugen der privaten Konkurrenz, die keine Gelegenheit auslassen dürfte, ihr nicht genehme Entscheidungen anzuprangern.
Den Argwohn vieler Medienexperten, die Rundfunkräte könnten mit dem komplizierten Verfahren überfordert sein, teilt Dieter Dörr, Direktor des Mainzer Medieninstituts, nicht. Die neue Aufgabe sei aber eine „Bewährungsprobe“ für die Gremien. Zugleich biete das Verfahren eine „ungeheure Chance“ für das öffentlich-rechtliche System insgesamt: Der Drei-Stufen-Test könne zur „Schärfung des Programmprofils und des publizistischen Auftrags“ entscheidend beitragen. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigten die Gremien allerdings von den Anstalten eine genaue Angebots- und Kostenbeschreibung.
Dörr warnte davor, die während des Verfahrens abgegebenen Stellungnahmen Dritter „als Behinderungen des Verfahrens zu begreifen“. Es gebe eine Tendenz zum „Freund-Feind-Denken“ in den öffentlich-rechtlichen Anstalten: „Sobald man ein einziges Angebot von ARD und ZDF infrage stellt, wird man als Gegner des Systems angesehen.“ Dörr selbst hat soeben im Auftrag des Verbands Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) ein Gutachten zur Ausgestaltung des Drei-Stufen-Tests erstellt. Laut „epd medien“ kommt er darin unter anderem zu dem Urteil, dass der neue Rundfunkstaatsvertrag – entgegen den Vorstellungen der ARD – nur „ausnahmsweise“ eine Verlängerung der Verweildauer für den Abruf öffentlich-rechtlicher Sendungen im Netz vorsieht.
Eine Position, die Claus Grewenig, dem stellvertretenden Geschäftsführer des VPRT, vermutlich nicht unsympathisch ist. Er beklagte in der folgenden Debatte, die bisherigen Erfahrungen mit den freiwilligen Tests bei NDR und MDR hätten die ursprünglichen Befürchtungen der Privaten bestätigt. Grewenig sah „den eigentlichen Kern des Tests, das so genannte Balancing, also das Abgleichen des publizistischen Mehrwerts gegen die marktlichen Auswirkungen“ als „nicht hinreichend erfüllt“ an.
Grewenig bezog sich hier auf die Auseinandersetzung um zwei geplante digitale Internetangebote des MDR-Kinderkanals. Vor allem das Vorschulportal „Kika.ninchen“ sorgte lange vor dem für kommenden Winter geplanten Start für Proteste beim Privatsender Super RTL. Kika.ninchen stelle keinen publizistischen Mehrwert im Sinne des Staatsvertrags dar, weil es sich hier um ein Plagiat des „Toggolino Clubs“ von Super RTL handle. Nun müssen die Gremien des für den KIKA zuständigen MDR entscheiden, ob das neue Angebot zulässig ist.
Susanne Pfab, Geschäftsführerin der ARD-Gremienvorsitzendenkonferenz, nahm die Sache sportlich. Sie sieht die plurale Binnenkontrolle der öffentlich-rechtlichen Anstalten durch die Regeln des neuen Staatsvertrags gestärkt und die Gremien aufgewertet. „Sie erhalten echte Gestaltungshoheit, Entscheidungskompetenzen und eine gegenüber der Intendanz deutlich gestärkte Rolle“, sagte Pfab. Von „zahnlosen Tigern, Abnickern und Anstaltsgehilfen“ könne nun nicht länger die Rede sein. Wo die eigenen Kenntnisse nicht ausreichen, werde man sich nicht scheuen, externe Experten zu befragen.
Roland Issen, ver.di-Mann und Mitglied des ZDF-Verwaltungsrats, rechnet damit, dass die Gremien mit gegensätzlichen interessegeleiteten Gutachten konfrontiert werden. Die entscheidende Frage laute jedoch: „Werden die Gremien souverän genug sein, die Verfahren autonom zu entscheiden?“ Furcht vor der neuen Aufgabe beschleicht Issen jedoch nicht. „Wir betreten doch kein absolutes Neuland“, sagte er. Die meisten Räte verfügten über jede Menge Erfahrung in unterschiedlichsten gesellschaftlichen Institutionen. Dem pflichtete auch Christine Bergmann, SPD-Vertreterin im ZDF-Fernsehrat, bei. „Die Gremien und ihre Vertreter sind keine Frischlinge, und wir werden gemeinsam an der neuen Aufgabe wachsen.“